загрузка...

Підстави, що виключають відповідальність за порушення норм права Європейського Союзу (практика Суду ЄС)

Боднарюк І.

Міжнародна відповідальність виникає при порушенні суб´єктами права своїх обов´язків, які визначені у нормативних актах міжнародного характеру. Особливістю відповідальності держав-членів Європейського Союзу є відповідальність за порушення зобов´язань, які визначені в установчих договорах та вторинному законодавстві об´єднання.

Як відомо, у міжнародному праві існують обставини, що виключають відповідальність. Основні положення, що стосуються даного питання, визначені у проекті статей Комісії міжнародного права про «Відповідальність держав за міжнародні протиправні діяння». Так, глава V присвячена обставинам, що виключають протиправність [1], а отже, і відповідальність. Право ЄС не є винятком, в його системі такі обставини мають особливий зміст і характер, але при розгляді права ЄС актуальніше вживати поняття «підстави», а не «обставини» виключення відповідальності. На жаль, у праві Європейського Союзу не існує чіткого переліку таких підстав і вони визначаються Судом ЄС (далі — Суд) безпосередньо при розгляді кожної конкретної судової справи.

Дане питання є важливим при вивченні особливостей функціонування Європейського Союзу та його держав-членів для визначення тих підстав, за яких держави-члени мають нести відповідальність, і тих, які можуть використовуватися ними для виправдання своєї протиправної поведінки. Основним завданням статті є не лише охарактеризувати підстави виключення відповідальності в праві ЄС, а й розглянути судові справи з даного питання та навести приклади, коли такі підстави можуть бути визнані Судом як правомірні. Розгляд судових справ є важливим в силу того факту, що прецеденте право є одним із основних джерел права Союзу і саме за допомогою нього вирішуються колізійні питання.

Незважаючи на те, що проблема відповідальності в праві ЄС є досить актуальною, вона недостатньо висвітлена у правовій літературі. Основні питання міжнародної відповідальності були розглянуті такими науковцями, як В. А. Василенко, Ю. Я. Колосов, П. М. Куріс, Д. Б. Лєвін, В. А. Мазов. Що стосується відповідальності в праві ЄС, дана тема не повністю розглянута у вітчизняній правовій літературі, особливо це стосується підстав, що виключають відповідальність. Як зазначалося вище, основним ключовим джерелом для його висвітлення є прецедентне право ЄС.

Згода, контрзаходи, самооборона

Звільнення від відповідальності — це зняття з суб´єкта обов´язку ліквідувати наслідки здійсненого ним правопорушення, що спричинило відповідальність [2]. Обставини, що виключають відповідальність, не анульовують і не зупиняють обов´язок, який був порушений суб´єктом міжнародного права його протиправними діями, а виправдовують і пробачають його невиконання. Сам обов´язок продовжує існувати, і подальше його невиконання може призвести до відповідальності порушника.

Розглядаючи питання виключення відповідальності, варто звернути увагу на положення, які стосуються не лише держав, а й міжнародних організацій, які на даному етапі розвитку міжнародного спілкування є його активними учасниками. Основні положення містяться в проекті статей Комісії міжнародного права про «Відповідальність міжнародних організацій», який не має юридичної сили, але може бути використаний як зразок при розгляді питання відповідальності міжнародних організацій [3].

Обставини, що виключають відповідальність, можуть бути двох видів: ті, які виключають виникнення відповідальності, та ті, що звільняють від реалізації відповідальності. Перші, за яких поведінка держави, що визнається за звичайних умов неправомірною, за таких обставин визнається правомірною і відповідальність не настає. Другі — за яких відповідальність фактично не здійснюється [4].

В. Г. Буткевич поділяє обставини, за яких не настає відповідальність, умовно на дві категорії: обставини, які є результатом добровільної волі суб´єктів (згода, контрзаходи, самооборона), та обставини, що не залежать від волі суб´єктів міжнародного права (непереборна сила, непередбачений випадок, форс-мажор, стихійне лихо, стан необхідності) [5].

Особливістю першої категорії є те, що держави добровільно вчиняють протиправні акти, але лише з причин, що їх спонукають до цього. Згода держав на певні дії іншої держави носить правовий характер, якщо вона чітко сформульована, висловлена до початку протиправних дій і прийнята державою на добровільній основі. Держава може давати згоду на діяльність іншої держави лише в межах своєї території, а також враховуючи свої суверенні права та юрисдикцію в межах недержавної території (континентальний шельф). Однак дана згода не може бути дана на здійснення дій, які порушують імперативні норми міжнародного права [6]. Прикладом згоди між міжнародною організацією та державою є дозвіл останньої провести на своїй території розслідування спеціальних комісій, які засновані Радою Безпеки ООН; згода на перевірку процесів виборів представниками певної міжнародної організації.

До відповідних заходів належать контрзаходи. Вони мають протиправний характер, але сам факт, що вони вжиті у відповідь на правопорушення, знімає відповідальність з держави, що вчиняє контрзаходи. Контрзаходи мають бути пропорційними. У випадку якщо вони переходять дозволені межі, для держави настає відповідальність і вона не може посилатися на контрзаходи як на обставину, що виключає відповідальність.

Що стосується самооборони, то вона теж повинна здійснюватися на основі принципу пропорційності і застосовуватися до вживання заходів Радою Безпеки ООН [7]. Держава не несе відповідальності у випадку, якщо вона порушує свої зобов´язання у відповідь на протиправні акти іншої держави у двох випадках:

застосування потерпілою державою безпосередньо і самостійно допустимих заходів щодо держави, яка вчинила міжнародне протиправне діяння;

застосування державою засобів щодо держави-порушника за дорученням чи уповноваженням компетентної міжнародної організації [8].

Обставини, що не залежать від волі суб´єктів міжнародного права

Як зазначалося вище, до обставин, що не залежать від волі суб´єктів міжнародного права і виключають міжнародно-правову відповідальність відносять непереборну силу, непередбачений випадок, форс-мажор, стихійне лихо та стан необхідності. У даних випадках незалежні від держави чинники роблять матеріально неможливим для держави дотримуватися своїх обов´язків. Якщо обставина форс-мажору виникла внаслідок діяльності держави або держава мала передбачити можливе настання таких обставин, вона не може використовувати ці обставини для виправдання своєї протиправної діяльності.

Незважаючи на те, що держави-члени ЄС намагаються використати форс-мажорні обставини як такі, що виключають їх відповідальність, Суд часто не враховує таких аргументів. У справі проти Франції (Case C-52/95) було зазначено, що держава-член ЄС може посилатися на форс-мажор за дуже виключних обставин [9].

Прикладом посилання на форс-мажорні обставини є судова справа проти Бельгії (Case C-77/69), яка надала на розгляд парламенту проект закону щодо внесення змін до національних положень, які стосуються податків з метою адаптації законодавства до вимог Європейського Союзу. Внаслідок розпуску парламенту законопроект було відхилено. У відповідь на судовий процес, який було розпочато проти неї, Бельгія послалася на форс-мажор і стверджувала, що конституційна доктрина поділу влади, яка існує в праві Бельгії, перешкодила уряду вимагати від парламенту вжити необхідних заходів. У свою чергу, Суд постановив, що відповідальність за ст. 226 Договору про заснування Європейської Спільноти (далі — Договір) виникає стосовно будь-якого державного органу, чиї дії чи бездіяльність є причиною невиконання зобов´язань [10]. У даному випадку Суд не визнав розпуск парламенту як форс-мажорну обставину, що може виключати відповідальність дер-жави-члена.

Звісно, існують ситуації, коли Суд по-годжується із посиланням держави-чле-на на форс-мажорні обставини. Наприклад, бомбова атака, яка створила «непереборні перешкоди», що призвели до неможливості виконання зобов´язань. Суд зазначив, що бомбова атака може бути форс-мажорною обставиною, але відмовився визнавати це виправданням, особ-ливо враховуючи, що в даному випадку затримка, яка становила близько 5 років, була необгрунтованою [11].

Що стосується ситуації стихійного лиха, то відповідальність держави за порушення міжнародних зобов´язань виключається за умови, що особи, які діють від імені держави, не могли рятуватися, не порушуючи своїх міжнародних зобов´язань.

Часто держави використовують стан необхідності для виправдання своїх дій, тому треба чітко визначити, за яких умов держава може використовувати такі обставини. Так, посилання на стан крайньої необхідності неможливе за винятком, якщо дії держави є способом захисту її інтересів від неминучої шкоди і не завдають суттєвої шкоди інтересам держави, щодо якої існує зобов´язання. Посилання на стан крайньої необхідності є правомірним за наявності одночасно кількох факторів:

— небезпеки, яка загрожує життєвим інтересам держави та її громадянам;

— надзвичайної ситуації в державі, за якої вона не могла поводитися інакше;

— тимчасового характеру вимушеної поведінки;

— неможливості запобігти такій ситуації іншими способами [12].

З іншого боку, існують умови, за яких держава не може посилатися на стан крайньої необхідності. По-перше, це порушення міжнародного обов´язку, який виникає з імперативної норми або з договірної норми, яка прямо виключає таку можливість. По-друге, держава не може посилатися на стан крайньої необхідності у випадку, якщо вона сама сприяла виникненню стану крайньої необхідності [13].

Дії інших держав-членів та інституцій ЄС

У праві ЄС, як і в міжнародному праві, існують випадки, коли дії суб´єкта права порушують правові норми, але не визнаються протиправними і за певних підстав відповідальність держав виключається. Особливо варто виділити підстави, що стосуються сфери відносин між державами-членами ЄС. Як зазначалося вище, у праві ЄС такі підстави розглядаються при кожній окремій судовій справі, враховуючи її особливості.

Варто виділити ті підстави, які відхиляє Суд, та ті, які можуть бути враховані. Так, до перших можна віднести гарантії, обіцянки виконувати свої обов´язки. Проста обіцянка чи гарантія держави-члена виконувати свої зобов´язання не може забезпечувати виправдання. Порушення повинно бути виправлене протягом визначеного часу. Також той факт, що національне право якраз перебуває в процесі виправлення, не є підставою для виключення відповідальності держави-члена.

Особливо варто зазначити, що держави-члени ЄС не можуть шукати виправдання порушення права Співтовариства на основі того, що інститути Співтовариства не дотримуються своїх обов´язків. У даному випадку відповідальність нестимуть самі інститути, а держава-член має відокремлені обов´язки і не може виправдовувати свої протиправні дії діями інституцій ЄС. Коли ж імплементація з боку національної влади є предметом попередньої дії Європейської комісії (далі — Комісія), яка не виконує необхідну дію, можна вважати, що порушення вчинене саме Комісією. Така підстава для виключення відповідальності може враховуватися лише за певних обставин і обов´язку, що в даній ситуації належить державі-члену. У справі проти Бельгії (Case C-37/93) Суд заперечив аргумент Бельгії, що вона подала проект законів на розгляд Комісії і очікувала її коментарів до того, як передати його парламенту. Так, бездіяльність органів ЄС не є підставою для виключення протиправності дій самих держав-членів [14].

Також протиправні дії однієї держави не можуть бути підставами, які виключають протиправність іншої держави-члена, яка порушує свої зобов´язання. У справі проти Франції (Case C-232/78) Судвизначив, що Франція не може виправдовувати свої протиправні дії через порушення з боку іншої держави-члена [15]. У справі проти Італії (Case C-52/75) Суд постановив, що будь-які затримки, які полягали в діях інших держав-членів при виконанні зобов´язань, визначених у директиві, не можуть виключати відповідальність для певної держави-члена, що не виконує своїх зобов´язань, навіть тимчасових [16]. Кожна держава-член має дотримуватися своїх обов´язків незалежно від поведінки інших держав-членів та інституцій Європейського Союзу.

Внутрішня ситуація у державі

Держава-член не може пояснювати ненадання чинності законодавству Співтовариства на основі того, що це може бути всупереч певним аспектам національного законодавства протягом його впровадження, на основі того, що законодавство суперечить власним національним інтересам. Той факт, що незаконна національна норма міститься в національній конституції, теж не є підставою для виключення протиправності при порушенні судового розгляду [17].

Постійно відхиляються Судом підстави, які стосуються внутрішньої ситуації, що склалася у державі. Суд вказує, що виправданням не може бути положення, практика чи обставини внутрішньої правової системи. Для прикладу, той факт, що національне законодавство, яке стосується імплементації, не може бути впроваджене через розпуск парламенту, не було визнане підставою, що виключає протиправність у справі проти Італії (Case C-280/83) [18].

Держава-член не може обмежувати свої обов´язки, визначені в директиві у відповідь на вимоги спеціальних внутрішніх обставин чи економічних, чи соціальних інтересів певних груп. У справі проти Великої Британії (Case C-56/90) держава намагалася обґрунтувати незастосування необхідних заходів для забезпечення того, щоб певні пляжі для купання, які знаходяться на її території, задовольняли вимоги Директиви щодо стандартів здоров´я та навколишнього середовища, аргументуючи, що імплементація зробить важчими місцеві обставини. Суд стверджував, що впевненість у тому, що абсолютна неможливість виконати обов´язки, визначені директивою, може виправдовувати їх невиконання, проте Велика Британія не встановила такої неможливості у цій справі [19]. У ще одній справі проти Великобританії (Case C-128/78) остання пояснювала свої протиправні дії політичними труднощами із торговими об´єднаннями у спробі запроваджувати тахографи у грузовиках Великої Британії [20].

До внутрішніх підстав, які не виключають відповідальність держав-членів, можна віднести адміністративні чи практичні труднощі. Наприклад, у справі проти Італії (Case C-39/72) уряд держави намагався використати як підставу, що виключає протиправність дій, відсутність адміністрації відповідного нижчого рівня [21]. Фінансові труднощі також не можуть бути підставою, що виключають протиправність. А така підстава, що дотримання права Співтовариства може приводити до соціального неспокою, була відхилена Судом у справі проти Франції (Case C-52/95) [22].

Повна відповідальність кожної держави-члена за усі порушення права Європейського Союзу, таким чином, усуває той аргумент, що порушення спричинене певним органом чи інститутом держави, який є незалежним від уряду.

Держава-член не може твердити, що порушення права Співтовариства має бути вибачене через de minimis. У справі проти Італії (Case C-209/89) Суд постановив, що держава-член винна у порушені своїх обов´язків за Договором незважаючи на повторюваність чи межі обставин, які складають порушення [23].

Не розглядається як підстава, що виключає відповідальність, факт, що неімплементація директиви не має жодного несприятливого впливу на функціонування спільного ринку [24].

Процедурні питання

Варто виділити підстави, які стосуються процедурних вимог і можуть бути як прийняті Судом, так і відхилені. Наприклад, звернення Комісії до Суду буде вважатися неприйнятним на основі того, що Комісія не надала достатньо часу для відповіді на офіційне повідомлення чи вмотивований висновок, у той час як підставою, що може виключати протиправність, може бути те, що вимоги, які визначені у зверненні до Суду, не були враховані Комісією у вмотивованому висновку.

Прикладом ситуації, коли підстава, що виключає відповідальність держави-члена, стосувалася процедурних вимог, є справа проти Бельгії (Case C-293/85). Останній було надано 8 днів для відповіді на офіційне повідомлення і 15 — на вмотивований висновок. Суд не погодився із Комісією, що таких термінів достатньо і не прийняв її звернення [25]. У деяких термінових справах може бути наданий короткий термін, але це не стосувалося даної справи проти Бельгії. Така невідкладна ситуація була врахована у справі проти Ірландії (Case C-74/82), яка намагалася довести, що звернення Комісії було неприйнятним через надання останньою надто короткого терміну для відповіді на вмотивований висновок (Комісія надала 5 днів для заміни законодавства, яке застосовувалося протягом 40 років). Суд не погодився з Ірландією і заявив,що навіть якщо Суд не схвалює поведінку Комісії і визначений короткий термін є невідповідним, звернення не було неприйнятним, оскільки це була особливо невідкладна справа [26].

Для підстав, які стосуються імплементації директив, держави-члени інколи намагаються використати той факт, що, незважаючи на те, що директива імплементована невірно, фізичні особи можуть звертатися до національного суду, якщо така директива має пряму дію, і лише якщо національний суд не виконує норми Співтовариства, це становить порушення. Суд заперечив цей аргумент, висловлюючись, що існують два окремих заходи; процедура у національному суді і процедура за ст. 226 Договору мають різні об´єкти та вплив [27].

У праві Європейського Союзу не існує вичерпного переліку підстав, що виключають відповідальність, а їх визначення можливе лише за допомогою прецедентів та чіткого розгляду Судом кожної окремої судової справи. Держави-члени досить часто намагаються використати підстави, що виключають протиправність. Однак лише деякі з них визнаються Судом. Серед основних обставин, що виключають відповідальність держав-членів ЄС, варто виділити процедурні недоліки, недійсність заходів Співтовариства, неіснування заходів Співтовариства. Особливу увагу треба зосередити на тому, до дії інших держав-членів та інституцій Союзу не можуть бути підставами, що виключають протиправність для держав-членів.

Також держави-члени намагалися аргументувати, що навіть незважаючи на те, що директива невірно імплементована, не існує порушення права Співтовариства, оскільки положення, які визначені у директиві, виконуються на практиці. Франція намагалася використати таку підставу виключення протиправності щодо французького Морського кодексу, який вимагав трьох робітників французів і лише одного іноземного робітника. Незважаючи на те, що таке положення не застосовувалося на практиці, Суд не схвалив його, оскільки існування національних норм, які суперечать праву ЄС, створює двозначність для держав [28].

Тепер варто виділити підстави, які визнаються Судом як такі, що виключають протиправність дій держав-членів. Насамперед це процедурні недоліки. Процедура, яка застосовується Комісією до розгляду справи у Суді, є цілком адміністративною і не є предметом розгляду в статтях 230 і 232. Отже, чинність офіційного повідомлення чи вмотивованого рішення не може заперечуватися в окремих судових розглядах. Однак будь-який дефект у досудовому процесі може розглядатися як підстава виключення, і звернення Комісії може вважатися неприйнятним. Суду належить юрисдикція перевіряти, чи процедурні передумови, які вимагаються у ст. 226, дотримані.

Ще одна підстава, що виключає відповідальність — неіснування заходів Співтовариства. Суд визначив, що коли держава-член може довести, що було цілком неможливим дотримуватися зобов´язань за Договором, це може становити підставу виключення протиправних дій з боку держави-члена. Однак, коли виникає ситуація, що держава-член не може виконувати свої зобов´язання за Договором, вона зобов´язана повідомляти про ці проблеми Комісію і пропонувати можливе вирішення. Якщо держава-член не повідомляє Комісію, це є порушенням обов´язку співпрацювати за ст. 10 Договору.

Що стосується підстав, які визначені у системі норм міжнародного права, вони можуть бути враховані Судом, але після чіткого розгляду обставин кожної судової справи.

Висновки

Отже, незважаючи на обов´язок дотримуватися усіх норм міжнародного права, за певних обставин відповідальність може бути виключена. До них відносять згоду, контрзаходи, самооборону, непереборну силу, непередбачений випадок, форс-мажор, стихійне лихо, стан необхідності. Однак всі обставини, які держави можуть використовувати для виключення протиправності своїх дій, мають бути чітко досліджені та відповідати певним вимогам. Варто зазначити, що при порушенні норм jus cogens держави не можуть посилатися на обставини, що виключають відповідальність.