Правові особливості застосування адміністративно-господарських санкцій у механізмі фінансування і будівництва житла органами державної влади

ШОВКОПЛЯС Г.

Шовкопляс Г. М. Правові особливості застосування адміністративно-господарських санкцій у механізмі фінансування і будівництва житла органами державної влади

Анотація. Проаналізовано основні особливості адміністративно-господарських санкцій та порядок їх застосування державними органами влади у механізмі фінансування і будівництва житла. Досліджено основні риси цього виду господарських санкцій, надана власна класифікація за різними критеріями.

Ключові слова: механізм фінансування і будівництва житла, господарські санкції, адміністративно-господарські санкції, Національний банк України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна архітектурно-будівельна інспекція, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Державний комітет України з питань технічного регулю­вання та споживчої політики.

Шовкопляс А. Н. Правовые особенности применения административно-хозяйственных санкций в механизме финансирования и строительства жилья органами государственной власти

Аннотация. Проанализированы основные особенности административно-хозяйственных санкций и порядок их применения государственными органами власти в механизме финанси­рования и строительства жилья. Исследованы особенности этого вида хозяйственных санкций, предоставлена собственная классификация по разным критериям.

Ключевые слова: механизм финансирования и строительства жилья, хозяйственная санкция, административно-хозяйственная санкция, Национальный банк Украины, Государственная ко­миссия по ценным бумагам и фондовому рынку, Государственная архитектурно-строительная инспекция, Государственная комиссия по регулированию рынка финансовых услуг, Государ­ственный комитет Украины по вопросам технической регуляции и потребительской политики.

Shovkoplyas H. Legal features of application administrative commercial sanctions in the mech­anism of financing and building of habitation by the public organs of power

Annotation. Basic features of administrative commercial sanctions and order of their application by the public organs of power in the mechanism of financing and building of habitation are analysed.The basic line of this type of commercial sanctions is investigated, own classification on dif­ferent criterions is given.

Keywords: mechanism of financing and building of habitation, commercial sanctions, adminis­trative commercial sanctions, the National Bank of Ukraine, the State Commission for Securities and Stock Market of Ukraine, the State architectural-build inspection, the State Commission in the sphere of regulating financial services markets, the State committee of Ukraine on questions of the techni­cal adjusting and consumer policy.

Високий ступінь ризику залучен­ня грошових коштів через меха­нізм фінансування і будівни­цтва житла (далі — МФіБЖ) зумов­лює потребу пошуку шляхів його зни­ження. Основним способом зниження ризику у сфері МФіБЖ є державний контроль. Усі органи державного управління, які задіяні у МФіБЖ, а са­ме НБУ, Державна комісія з цінних па­перів та фондового ринку (далі — ДКЦПФР), Державна архітектурно-будівельна інспекція (далі — ДАБІ), Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг (далі — ДКРФП), Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики (далі — Держспоживстандарт України), переслідують єдину мету — забезпечення прав та законних інте­ресів інвесторів та застосування певних заходів впливу (у вигляді адміністра­тивно-господарських санкцій).

Державний контроль з боку зазна­чених вище державних органів і засто­сування до правопорушників адміні­стративно-господарських санкцій, у тому числі в МФіБЖ, як інститут гос­подарського права потребує як теоре­тичного дослідження так і законодав­чого уточнення та закріплення в єдиному нормативно-правовому ак­ті — Законі України «Про фінансово-кредитні механізми і управління май­ном при будівництві житла та опера­ціях з нерухомістю» від 19 червня 2003 р. (далі - Закон № 978) [2] для усунення будь-яких суперечностей у правозастосуванні. Ці, а також інші, пов´язані з ними, проблеми досліджу­валися у працях: О. Вінник, О. Віхрова, Д. Лук´янець, О. Подцерковного, В. Січевлюка, В. Щербини та ін. Акту­альним є усунення невизначеності та заплутаності для фізичних та юридич­них осіб у процесі застосування адмі­ністративно-господарських санкцій органами державної влади, що тим са­мим надійно забезпечить захист прав інвесторів.

Мета статті — встановити характер­ні ознаки й особливості застосування адміністративно-господарських санк­цій у МФіБЖ.

У МФіБЖ органами державної влади застосовуються такі види адмі­ністративно-господарських санкцій із передбачених ст. 239 ГК України (далі— ГК): 1) адміністративно-господар­ський штраф; 2) зупинення дії ліцензії на здійснення суб´єктом господарю­вання певних видів господарської діяльності; 3) анулювання ліцензії на здійснення суб´єктом господарювання окремих видів господарської діяль­ності; 4) обмеження та зупинення діяльності суб´єкта господарювання; 5) скасування державної реєстрації та ліквідація суб´єкта господарювання.

Звертає увагу те, що цей перелік не є вичерпним і для кожної сфери госпо­дарювання, в тому числі й для дослі­джуваної, характерні й інші (спеціаль­ні) види адміністративно-господар­ських санкцій не передбачених ст. 239 ГК.

Згідно з ч. 1 ст. 238 ГК за порушен­ня встановлених законодавчими акта­ми правил здійснення господарської діяльності до суб´єктів господарюван­ня можуть бути застосовані уповнова­женими органами державної влади або органами місцевого самовряду­вання адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопо­рушення суб´єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. В. Щербина до правових засобів господарсько-пра­вової відповідальності (є формою ре­алізації відповідальності й одночасно мірою відповідальності) відносить господарсько-правові санкції, якими є й адміністративно-господарські санк­ції, що застосовуються до суб´єктів господарювання за порушення ними правил здійснення господарської діяльності і є за своїм характером пуб­лічно-правовими [7, 404]. На думку О. Подцерковного, головною ознакою цих санкцій є те, що кожна з них несе негативні економічні наслідки для правопорушника і має примусовий ха­рактер, незалежно від характеру і ме­ти. За цільовим призначенням вони направлені на припинення подальших правопорушень у сфері здійснення господарської діяльності, відновлення порушених прав, забезпечення належ­ного вживання норм законодавства або покарання за досконале правопо­рушення [8, 759-760]. Адміністратив­но-господарські санкції відрізняються від інших видів господарських санк­цій. Відповідно до ч. 2 ст. 238 ГК види адміністративно-господарських санк­цій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Вони можуть бути встановлені виключно законами. Але насправді закони, які регулюють господарські правовідносини хоча і визначають адміністративно-госпо­дарські санкції за вчинення суб´єкта­ми господарювання певних правопо­рушень, але не закріплюють порядок їх застосування до правопорушників. Такий порядок зазвичай міститься в підзаконних нормативних актах. Слід погодитися з В. Щербиною, який за­значає, що оскільки ГК не містить з цього приводу жодних заборон, поря­док (механізм) застосування окремих адміністративно-господарських санк­цій у ряді випадків встановлюється в підзаконних нормативно-правових ак­тах, що деталізують і конкретизують норми відповідних законів [9,183-184].

Проаналізувавши ч. 1 ст. 238 ГК, ми бачимо, що законодавець виокремлює лише два критерії класифікації цих господарських санкцій — характер та мету. Так, за характером, він поділяє їх на організаційно-правові та майнові, а за функціональним призначенням: па санкції, що спрямовані на припинення правопорушення суб´єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Але якщо ми проаналізуємо правовід­носини в МФіБЖ, то побачимо, що перелік функцій, які виконують дер­жавні органи при реалізації своїх по­вноважень і мета, яку вони пересліду­ють у цій сфері, є ширшими, ніж закріплені у ч. 1 ст. 238 ГК, про що свідчить таке.

Адміністративно-господарські-сан-кції у вигляді заходів майнового ха­рактеру — це встановлені законом заходи майнового впливу на суб´єкт господарювання, який порушив вста­новлені законодавчими актами прави­ла здійснення господарської діяль­ності, що застосовуються з ініціативи уповноважених державних органів у випадках і порядку, встановлених за­коном [7, 423]. Із усіх перерахованих у ст. 239 ГК заходів майнового характе­ру у МФіБЖ уповноваженими орга­нами державної влади застосовується лише адміністративно-господарський штраф.

Організаційно-правові (або як їх ще називають господарсько-органі­заційні) санкції — це передбачені зако­ном заходи організаційного впливу (обмеження) на суб´єкта господарю­вання, що застосовуються компетент­ними державними органами або за їх ініціативою судом у передбачених за­коном випадках [5, 333]. Серед органі­заційно-господарських санкцій у МФіБЖ до правопорушників застосо­вуються: зупинення дії ліцензії суб´єк­та МФіБЖ на здійснення ними пев­них видів господарської діяльності, анулювання такої ліцензії, обмеження або зупинення діяльності суб´єкта МФіБЖ, скасування державної реєст­рації та ліквідація управителя. Також абзац 12 ст. 239 ГК передбачає засто­сування й інших адміністративно-гос­подарських санкцій, встановлених ГК та іншими законами. І тому інвесту­вання коштів від фізичних та юридич­них осіб через фонд операцій з неру­хомістю (далі — ФОН) та фонд фінан­сування будівництва (далі — ФФБ), як різновид господарської діяльності, також містить певні адміністративно-господарські санкції, які характерні лише для МФіБЖ.

Однією з особливостей адміністра­тивно-господарських санкцій у МФіБЖ є те, що вони застосовуються органа­ми державної влади безпосередньо або шляхом звернення цих державних ор­ганів до суду з позовними вимогами про вживання такого роду санкцій (наприклад при скасуванні державної реєстрації і примусової ліквідації суб´єкта господарювання). Такий вид адміністративно-господарської санкції як скасування державної реєстрації суб´єкта господарювання за порушен­ня закону (в МФіБЖ таким суб´єктом є управитель ФФБ та ФОНу) є однією із суворіших санкцій цього виду господарських санкцій, наслід­ком чого є подальша ліквідація такого суб´єкта. Згідно з ч. 2 ст. 247 ГК скасу­вання державної реєстрації суб´єкта господарювання провадиться за рі­шенням суду, що є підставою для лік­відації цього суб´єкта господарювання відповідно до ст. 59 цього Кодексу.

Що стосується класифікації цього виду господарських санкцій за кри­терієм функціонального призначення (або за метою застосування), то зако­нодавець поділяє їх згідно з ч. 1 ст. 238 ГК на санкції спрямовані на припи­нення правопорушення суб´єкта гос­подарювання та ліквідацію його на­слідків. Мета адміністративно-госпо­дарських санкцій неоднорідна. За цільовим призначенням ці санкції на­правлені на припинення подальших правопорушень у сфері здійснення господарської діяльності, відновлення порушених прав, забезпечення належ­ного вживання норм законодавства або покарання за скоєне правопору­шення. На думку О. Подцерковного, жорстка класифікація цих санкцій за цільовим призначенням законодавцем у цьому випадку не проводиться, оскільки мета вживання адміністра­тивно-господарських санкцій має змі­шаний характер. Наприклад, окремі види адміністративно-господарських санкцій, такі як адміністративно-гос­подарський штраф, не лише стимулю­ють припинення суб´єктом господар­ського правопорушення, що триває, а й слугує покаранням такого суб´єкта за протиправну поведінку і має вихов­ний (превентивний) характер [8, 758-760]. На нашу думку, за метою за­стосування адміністративно-госпо­дарських санкцій у МФіБЖ їх можна поділити на санкції, спрямовані на: припинення правопорушення суб´єк­тів МФіБЖ, ліквідацію наслідків, за­побігання вчинення правопорушення, відновлення порушених прав, пока­рання за скоєне правопорушення. Але кожна з них передбачає настання для правопорушника несприятливих еко­номічних та/або правових наслідків.

Згідно зі ст. 20 ГК держава забезпе­чує захист прав і законних інтересів суб´єктів господарювання та спожи­вачів. Кожний суб´єкт господарюван­ня та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб´єк­тів захищаються шляхом застосуван­ня адміністративно-господарських санкцій. Отже, у цьому аспекті адміні­стративно-господарські санкції мо­жуть розглядатися як один зі способів захисту прав і законних інтересів спо­живачів. Держспоживстандарт Украї­ни до порушників прав та законних інтересів довірителів і власників сер­тифікатів ФОН у разі порушення ни­ми ст. 25´ та інших норм Закону Украї­ни «Про рекламу» від 3 липня 1996 р. [3] застосовує такі адміністративно-господарські санкції, як адміністра­тивно-господарський штраф у розмірі, встановленому ч. 4 ст. 27 цього Закону, інші види адміністративно-госпо­дарських санкцій відповідно до Зако­ну України «Про захист прав спожи­вачів» від 12 травня 1991 р. [4], пе­релік яких потребує додаткового дослідження та регулювання у зв´язку з нечітким закріпленням видів пору­шень правил здійснення господар­ської діяльності.

Ще однією особливістю адміністра­тивно-господарських санкцій є відмін­ні від господарських санкцій строки реалізації санкцій. Якщо при реаліза­ції в судовому порядку відповідаль­ності за порушення у сфері господа­рювання застосовується загальна та спеціальна позовна давність, передба­чені ч. 1 ст. 223 ГК, то строки застосу­вання адміністративно-господарських санкцій до суб´єктів господарювання, встановлені ст. 250 ГК, — це протягом шести місяців з дня виявлення пору­шення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб´єктом вста­новлених законодавчими актами пра­вил здійснення господарської діяль­ності, крім випадків, передбачених за­коном. На думку В. Щербини, строки застосування адміністративно-госпо­дарських санкцій, встановлені ст. 250 ГК, по-перше, не належать до позовної давності, по-друге, істотно від неї відрізняються [9, 182].

Застосування адміністративно-гос­подарських санкцій є публічно-право­вим впливом держави на суб´єктів гос­подарювання, тому для порівняння розглянемо порядок застосування строків при звільненні від відпові­дальності в адміністративному та кримінальному праві. Строки, після закінчення яких виключається накладення адміністративного стягнення, є строками давності притягнення до адміністративної відповідальності в адміністративному праві, які врегу­льовані в кодифікованому норматив­ному акті — Кодексі України про адмі­ністративні правопорушення (далі — КпАП) [1, 192]. Згідно зі ст. 38 КпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушен­ня, а при триваючому правопору­шенні — два місяці з дня його вияв­лення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопо­рушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стяг­нення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніш як через три місяці з дня його виявлення. Та­ким чином, для більшості правопору­шень точкою відліку строку давності притягнення до адміністративної відповідальності є день вчинення пра­вопорушення. Після закінчення таких строків виключається накладення адміністративних стягнень. Що сто­сується кримінального права, то ст. 49 передбачає, що особа звільняється від кримінальної відповідальності, якщо з дня вчинення нею злочину і до дня на­брання вироком законної сили мину­ли такі строки: два, три, п´ять, десять, п´ятнадцять років.

Схожий механізм застосування строку давності притягнення до госпо­дарської відповідальності міститься у ст. 250 ГК. Разом із тим, на нашу дум­ку, законодавець повинен чітко визна­чити у ст. 250 ГК, що строк застосуван­ня адміністративно-господарських санкцій повинен починати рахуватися не з моменту винесення рішення дер­жавним органом або формального його закріплення, а з дати попередніх юридичних фактів та дій — з моменту виявлення правопорушення будь-яким способом. Таке уточнення надає можливість державним органом мо­ментально відреагувати на правопору­шення суб´єктів господарювання та одразу застосувати до них такий вид санкцій, не чекаючи формально-оформленого рішення державних органів. Більшість нормативно-право­вих актів, які передбачають відпові­дальність за правопорушення у сфері будівництва нерухомості, не встанов­люють строків застосування відпо­відних санкцій. На думку Д. Лук´янець, логіка використання норм гла­ви 27 ГК досить проста: якщо певним законом передбачено застосування санкцій за правопорушення у сфері господарювання і не встановлено строків застосування цих санкцій, не­обхідно звернутися до глави 27 ГК, з´ясувати, чи є ці санкції саме адміні­стративно-господарськими і, якщо це так, скористатися строками, закріпле­ними у ст. 250 ГК [6, 11].

На нашу думку, строки давності адміністративно-господарських санк­цій для правопорушень у МФіБЖ по­винні бути збільшені для оптимізації вирішення спорів між інвесторами та іншими суб´єктами. Норма ст. 250 ГК передбачає, що граничний строк застосування до суб´єктів господарю­вання таких санкцій не може переви­щувати шести місяців з дня виявлення порушення і одного року з дня здійснення порушення правил госпо­дарської діяльності. Але зрозуміло, що процес будівництва нерухомості є до­сить тривалим і може становити не один рік, а значно більше. Можлива ситуація, коли інвестор не виявить своєчасно порушення, щодо якого він може потребувати застосування санк­цій державними органами, і строку в один рік буде не достатньо для засто­сування цих санкцій.

З огляду на викладене, визначимо ознаки і надамо класифікацію адміні­стративно-господарських санкцій, які застосовуються у МФіБЖ.

Ознаками адміністративно-госпо­дарських санкцій, які застосовуються органами державної влади при будів­ництві нерухомості через ФФБ та ФОН, є:

1) адміністративно-господарські санкції за правопорушення у МФіБЖ передбачаються в законах (як це пе­редбачено ч. 2 ст. 238 ГК), а порядок їх застосування окрім законів також у ряді випадків встановлюються в підзаконних нормативно-правових актах, що деталізують і конкретизують нор­ми відповідних законів;

2) застосовуються такими дер­жавними органами як: НБУ, ДКЦПФР, ДАБІ, ДКРФП, Держспоживстандарт України безпосередньо або шляхом звернення до суду з позов­ними вимогами;

3) вони спрямовані не лише на припинення правопорушення суб´єкта МФіБЖ та ліквідацію його наслідків, а й на відновлення порушених прав, забезпечення належного вживання норм законодавства, покарання за скоєне правопорушення, стимулюван­ня припинення суб´єктом господар­ського правопорушення, що триває, недопущення вчинення правопору­шення управителями;

4) строки застосування адміні­стративно-господарських санкцій пря­мо і чітко встановлені у ст. 250 ГК (протягом шести місяців з дня вияв­лення порушення, але не пізніш як че­рез один рік з дня порушення цим суб´єктом встановлених законодавчи­ми актами правил здійснення госпо­дарської діяльності, крім випадків, пе­редбачених законом);

5) це засоби не лише майнового характеру (як адміністративно-госпо­дарський штраф), а й організаційно-господарського (анулювання ліцензії).

Виходячи з наведених ознак адмі­ністративно-господарських санкцій, їх можна класифікувати за різними оз­наками, що дає змогу повніше і точніше з´ясувати їх природу.

За характером адміністративно-господарські санкції можна поділити на: заходи майнового характеру; захо­ди організаційно-правового характеру.

За спрямованістю (метою застосу­вання) поділяються на санкції, спря­мовані на: 1) припинення правопору­шення суб´єктів МФіБЖ; 2) ліквіда­цію наслідків; 3) запобігання вчинен­ня правопорушення; 4) відновлення порушених прав; 5) покарання за скоє­не правопорушення.

За суб´єктами застосування адміні­стративно-господарські санкції поді­ляються на ті, що застосовуються: НБУ; ДКЦПФР; ДАБІ; ДКРФП; Держспоживстандарт України.

За суб´єктами захисту при застосу­ванні санкцій: ті, які спрямовані на за­хист прав споживачів відокремлюють­ся від санкцій, які захищають інших учасників МФіБЖ.

З урахуванням форми інвестування адміністративно-господарські санкції поділяються на санкції, які застосову­ються до управителів при залученні коштів через ФФБ або через ФОН.

Таким чином, проведене досліджен­ня підтверджує, що перераховані вище санкції, які застосовуються у МФіБЖ НБУ, ДКЦПФР, ДАБІ, ДКРФП, Держспоживстандартом України без­посередньо або шляхом звернення до суду з позовними вимогами, можна визначити як адміністративно-госпо­дарські санкції, які спрямовані на при пинення правопорушення суб´єктів МФіБЖ, ліквідацію наслідків, за­побігання вчинення правопорушення, відновлення порушених прав, пока­рання за скоєне правопорушення. Санкції, які застосовуються за право­порушення саме у сфері МФіБЖ, по­требують відповідного закріплення в спеціальних законах, насамперед у За­коні № 978, що регламентують окремі сфери господарської діяльності. У них необхідно передбачити види адміні­стративно-господарських санкцій, gідстави і процедуру застосування, чітко визначити повноваження дер­жавних органів по їх застосуванню, а також безпосередньо врегулювати строки їх застосування.

Подальшого розгляду потребує по­рядок законодавчого закріплення ок­ремої групи адміністративно-госпо­дарських санкцій у Законі № 978, які застосовуються у МФіБЖ державни­ми органами при порушенні правил будівництва нерухомості.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Адміністративне право України : підруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. — К., 2004.

2. Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 52. — Ст. 377.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 39. — Ст. 181.

4. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 30. — Стр. 379.

5. Вінник О. М. Господарське право : курс лекцій. — К., 2005. — 624 с.

6. Лук´янець Д. Про правову природу адміністративно-господарських санкцій // Підприємництво, господарство і право. — 2005. — № 3. — С. 10—15.

7. Правова система України : історія, стан та перспективи : у 5 т. / за ред. Ю. С. Шемшученка. — X., 2008. — Т. 4. Методологічні засади розвитку екологічного, земельного, аграрного та госпо­дарського права. — 480 с.

8. Хозяйственный кодекс Украины : науч.-практ. коммент. / под общ. ред. А. Г. Бобковой. — Харь­ков, 2008. - 1296 с.

9. Щербина В. С. Адміністративно-господарські санкції в системі заходів господарсько-правової відповідальності // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 2. — С. 180-185.