Персонал » 2007 » № 2

Закон про Кабінет Міністрів міг би бути доленосним

Юлдашев О.

Будь-яке рішення (а правовий акт, зокрема Закон про Кабінет Міністрів, належать до розряду рішень) має з´ясовувати певну проблему. Це так званий проблемно-орієнтований підхід [1]. Починати розмову про будь-який законопроект потрібно з проблем, на вирішення яких вони спрямовані. Ті чи інші альтеративні законопроекти можна оцінювати як рівновартісні лише за умови, що вони спрямовані на вирішення однієї і тієї ж проблеми.

Які ж проблеми вирішують законопроекти від Кабміну та альтернативний — від Президента України? Як і завжди — це проблема влади. Про це відверто говорять представники відповідних гілок влади. Прем´єр і Президент прагнуть влади призначати, впливати на розподіл ресурсів країни. Саме ці владні інтереси спонукали свого часу і незалежність, і запеклу боротьбу Кучми з парламентом під час прийняття Конституційного договору між Президентом і парламентом, а потім і Конституції України (у «конституційну ніч» сварилися не за другий розділ Конституції, у якому прописано права людини — він ніколи нікого не цікавив, а за розподіл влади), і політичну (конституційну) реформу, і створення коаліції, і, нарешті, появу законопроектів про КМУ (у всякому разі двох із них). Традиційні питання для з´ясування ті ж самі — кадрові і розподіл ресурсів. Все інше нікого не цікавить. Про це свідчить хоча б та обставина, що три законопроекти про КМУ — більш ніж на 80% повністю повторюють один одного, практично текстуально збігаються. Розбіжності (5–10%) стосуються лише питань влади, вони пов´язані якраз із спробами розширити владні можливості, суверенність людей, які обіймають відповідні посади.

Водночас зазначений закон — Закон про КМУ, можна було б спрямувати на вирішення тих проблем (досягнення цілей), які є важливими для суспільства, а не тільки для можновладців. Йдеться про:

1)  спрямованість діяльності уряду на вирішення завдань підйому України на більш високий рівень;

2)  зменшення самодостатності найвищого органу державної виконавчої влади, зменшення рівня його коруп-ційності;

3)  забезпечення конкурентності уряду (зменшення тих занадто великих витрат, які пов´язані з утриманням непродуктивних (з позицій суспільних інтересів) його структур);

4)  зменшення привабливості влади;

5)  подолання політичного протекціонізму (призначення на посади не за наявністю відповідних знань і вмінь, а за критеріями політичної приналежності, особистої відданості).

Що ж до вирішення цих проблем, то спроб започаткувати якісь підходи до їх вирішення у Законі про КМУ та альтернативних проектах проектах — немає. Потрібні нові ідеї для правового врегулювання існуючих відносин. Інноваційні ідеї в цій сфері можна трактувати і як умову здійснення реформ в Україні. У найближчому майбутньому перемагатиме не той, хто вміє добре використати набуті знання, а той, хто навчиться проектувати знання з елементами інновацій. Українські реформи не можливі без формування інноваційної їх стратегії [2].

Основна ідея у пропонованому правовому врегулюванні вичленувати і виписати конкретні завдання найвищого органу державної виконавчої влади, які б забезпечили спрямованість його діяльності на вирішення тих проблем, що постають перед країною. Виконавчий орган повинен виконувати лише те, що сформульовано іншими гілками влади. Зазначення в Законі цих завдань і є обмеженням діяльності, що сприятиме зосередженню роботи уряду на суспільно корисних завданнях, зменшенню його самодостатності. Із визначених завдань походять функції (процеси реалізації завдань). Зазначення функцій також сприятиме поділу процесів, що відбуваються у Кабінеті Міністрів, на легітимні (дозволені) і нелегітимні, тобто не внормовані в Законі. Останні як протиправні мають спричиняти проведення відповідних розслідувань. Виправдання нелегітимних функцій можливе лише у надзвичайних ситуаціях. Досить повне визначення функцій (функціональна модель) дає можливість визначити (скоректувати) організаційну структуру Кабміну і зробити це, вже не «на око», а науково обґрунтовано. Функціональна модель (ФМ), у свою чергу, буде, по-перше, підставою для наступного визначення компетенції структурних підрозділів. Причому повноваження, які регламентуватимуться, повинні бути чітко «дозовані» — вони мають бути НЕОБХІДНО ДОСТАТНІМИ і ні на йоту більшими чи меншими, ніж це потрібно для здійснення відповідних функцій. По-друге, ФМ визначатиме функції та обов´язки працівників відповідного підрозділу.

Вважаємо, що основними цілями (завданнями) КМУ мають бути:

1)  розробка загальнодержавної програми економічного, науково-технічного і соціального розвитку країни (під цю програму — також має здійснюватися і розробка бюджету);

2)  забезпечення виконання програми, включно із виконанням бюджету.

От і все. Не потрібно, як це зроблено в проекті Кабміну, зазначати ще й такі завдання: «1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України». Зрозуміло, що завдання здійснення державного суверенітету та економічної самостійності України мають бути основною ідеєю загальнодержавної програми. Щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, то не зрозуміло, чому загальнодержавна програма не охоплює всіх заходів цієї політики, а якщо охоплює, то навіщо таке формулювання завдань. Це ж стосується і інших формулювань: «2) вжиття заходів до забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної і податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров´я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 5) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об´єктами державної власності відповідно до закону; 6) забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 7) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 8) спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю». Хіба політика у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров´я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування — щось одне, а загальнодержавна програма — щось інше? Невже забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю здійснюються ще й додатково від загальнодержавної програми?

Саме з виконанням цієї програми має бути пов´язане і «спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю». Що ж до організації і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи, — то в цих сферах повинні працювати відповідні закони. Окреме (від загальнодержавної програми) зазначення цих завдань створює лише передумови до сумнозвісного «ручного управління», суб´єктивізму в роботі уряду, в роботі для задоволееення своїх відомчих інтересів або особистих інтересів керівництва.

Можна дати таке визначення найвищому органу системи державних органів виконавчої влади: КМУ — це засіб для розробки і реалізації державних програм економічного і соціального розвитку країни.

Водночас потрібно сформулювати вимоги до загальнодержавних програм, вимоги до їх розробки та виконання. У розглянених проектах такі вимоги практично відсутні. Щоправда, наприклад, у проекті Закону, наданого Президентом України, у ст. 12 значиться, що «Програма діяльності Кабінету Міністрів України у частині зовнішньої, оборонної та безпекової політики повинна відповідати посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України». Але ця вимога є, по-перше, спірною, а по-друге, — недостатньою для чіткого опису завдань програми і наступного моніторингу.

Вимоги до програми повинні бути такі:

1. Чітке формулювання. Аналіз тексту законопроекту про Кабінет Міністрів України № 2325 свідчить про невиправдану різноманітність програм. Розрізняються (і то без надання визначень що є що):

1)  політичні,

2)  загальнодержавні програми економічного та соціального розвитку,

3)  цільові програми;

4)  державні програми приватизації,

5)  програми структурної перебудови галузей національної економіки та інноваційного розвитку;

6) державні програми соціальної допомоги;

7) загальнодержавні науково-технічні програми; державні і міждержавні екологічні програми; регіональні екологічні програми;

7)  державні програми ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

8)  державні програми у сфері зовнішньої політики;

9)  державні програми національної безпеки України;

10) загальнодержавні програми з питань економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього природного середовища та інших питань.

Ус і ці програми справді розробляють різні люди, різні чиновники, які ніяк не пов´язані між собою у цьому процесі. Унаслідок цього маємо розпорошеність програм, неефективність програмного методу, його дискредитацію.

На жаль, немає зв´язку між програмами, згаданими у законопроектах. Усі вони повинні бути тісно пов´язані. З головної загальнодержавної програми КМУ мають випливати усі інші. Не має зв´язку програми (програм) з бюджетом;

2. Відповідність загальнодержавної програми економічного, науково-технічного і соціального розвитку країни політичній програмі партії, яка здобула перемогу на виборах.

3. Необхідність існування критеріїв оцінювання завдань (заходів) програми.

4. Налагодження взаємозв´язку між державними програмами і бюджетом. Крім того, має бути сформульована вимога про те, що будь-яка інша програма, яку розробляє КМУ, має бути пов´язаною з головною програмою (загальнодержавною програмою економічного, науково-технічного і соціального розвитку країни).

Після визначення цілей діяльності КМУ і вимог до урядових програм формують так звані два дерева. «Дерево цілей» і «дерево функцій». Перше — це структуроване представлення головних цілей, а друге — це адекватний першому дереву перелік основних процесів (підпроцесів, на які структуруються основні процеси), що повинні виконуватися для досягнення відповідних цілей. Зрозуміло, що цей перелік має бути необхідно достатній, тобто він, з одного боку, не повинен містити опису «зайвих» процесів (роботи), а з другого — бути достатньо повним, тобто опис виконання зазначених робіт (процесів) має забезпечувати досягнення мети діяльності. На основі цих моделей можна скоректувати як структуру самого Кабміну (уточнити його якісний і кількісний склад), так і всю систему центральних органів виконавчої влади — систему міністерств і відомств.

Міністерство має бути не інструментом розкрадання коштів держбюджету, а ЗАСОБОМ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОГРАМНИХ ЦІЛЕЙ. Отже, за основу відомчої реорганізації (адміністративної реформи) теж слід брати програмно цільовий метод. Тобто, виходячи з відповідних завдань загальнодержавної програми (її частин), можна відповісти на питання, які саме органи державної виконавчої влади потрібно створити (або задіяти існуючі). Інші структури, які не беруть участі в реалізації цих програм, можливо, слід ліквідувати (реорганізувати). Саме так і роблять у розвинених країнах [3]. Не повинно бути застиглих, «вічних» структур. Відомства мають створюватися під програму і після досягнення програмних цілей — реорганізовуватися.

Можна продемонструвати, як, виходячи з дерев цілей і процесів, визначати і функції, і обов´язки, і компетенцію, і штати, і гроші для утримання і, нарешті, політичну та юридичну відповідальність КМУ.

Саме завданнями загальнодержавних програм визначається компетенція КМУ, тому всі інші дії його посадовців, не пов´язані з виконанням цих завдань, потрібно трактувати як протиправні. Тоді зменшиться і корупція, не буде суб´єктивізму, зловживань владою з боку парламентської більшості, намагань «поставити» всіх своїх. Значною мірою зникнуть африканські моделі купівлі-продажу всіх посад, вирішаться і всі інші проблеми, зазначені вище. Зокрема зменшиться і привабливість влади.

Відомий фантаст Р. Шеклі у книзі «Квиток на планету Транай» писав: «Мер міста може робити усе, що йому захочеться, — навіть убивати підозрюваних на місці, без суду і слідства. Він може також у будь-яку хвилину передати ці повноваження. Правда, будь-який незадоволений діями мера громадянин міг натиснути спеціальну кнопку. Якщо таких натискань було багато, на грудях мера вибухав медальйончик — символ всевладдя. Медальйончики вибухали часто — отже, таких, хто бажав би бути мером не було. Тиснути кнопку, погодьтеся, значно приємніше...»

Позбавлення влади привабливості зменшить зацікавленість олігархічних структур у купівлі відповідних посад. А отже, можливо, підбір відбуватиметься за іншими, діловими якостями.

Чому обнародуваний Закон про КМУ та запропоновані проекти не вирішують жодної із суспільно важливих проблем? Тому що ті, хто мав би підготувати (юристи), — не мають певних знань і навичок, юридичної підготовки. А ті, хто читає проекти (не юристи)?.. Упевнений, що дехто з них може запропонувати кращі проекти. Але спрацьовує ефект «голого короля»: якщо в цих проектах накручено на 70 сторінок загальних фраз і повторів, то, значить, так і треба. Все ж розробка цього документа за допомогою реалізації викладеного тут концептуального підходу, можливо, могла б стати переломною в ефективності управління країною.

Література

1. Юлдашев О. Х. Проблеми вдосконалення державної регуляторної політики в Україні. — К.: Парламентське вид-во, 2005.

2. Гальчинский А. С., Геєць В. М., Кінах А. К., Семино-женко В. П. Інноваційна стратегія українських реформ. — К.: Знання України, 2002.

3. Лісничий В. В. Політичні та адміністративні системи зарубіжних країн. — Х.: Торнадо, 2001.