Козюбра М. І. Верховенство права: українські реалії та перспективи

Анотація. У статті розкривається зміст поняття верховенства права через призму його ос­новн"/>

загрузка...

Верховенство права: українські реалії та перспективи

КОЗЮБРА М.

Козюбра М. І. Верховенство права: українські реалії та перспективи

Анотація. У статті розкривається зміст поняття верховенства права через призму його ос­новних вимог, що, на думку автора, є найбільш продуктивним для розуміння верховенства пра­ва. Аналізується стан та перспективи дотримання цих вимог у діяльності законодавчої, виконав­чої та судової влади. Особлива увага приділяється принципу верховенства Конституції в утвер­дженні верховенства права в Україні.

Козюбра Н. И. Верховенство права: украинские реалии и перспективы Аннотация. В статье раскрывается содержание понятия верховенства права сквозь призму его основных требований, что, по мнению автора, является наиболее продуктивным для пони­мания верховенства права. Анализируется состояние и перспективы соблюдения этих требо­ваний в деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти. Особое внимание уделяется принципу верховенства Конституции в утверждении верховенства права в Украине.

Ключевые слова: верховенство права, принципы, верховенство Конституции, законность, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть.

Koziubra М. I. The rule of law: Ukrainian reality and perspectives

Annotation. The article is devoted to the analysis of the content of the concept of the Rule of Law through the prism of its fundamental requirements that, on the author´s opinion, are the most pro­ductive for the understanding of the Rule of Law; the author analyses the state and the perspectives of adherence to these requirements in the functioning of the legislative, executive and judicial branches of power. Specific attention is paid to the principle of the supremacy of the Constitution in the implementation of the Rule of Law principle in Ukraine.

Keywords: Rule of Law, principles, supremacy of the Constitution, legality, legislative branch of power, executive branch of power, judicial branch of power.

Ідеал верховенства права став нині одним з найпопулярніших у всьо­му світі. До нього постійно зверта­ються не лише на Заході, для якого верховенство права, як уже доводило­ся писати, традиційно є однією з най­вищих демократичних цінностей [1], а й на Сході (включаючи комуністич­ний Китай), Півдні та Півночі. Він давно став найважливішою складовою міжнародно-правових актів, особливо присвячених правам і свободам люди­ни та громадянина. Все частіше верхо­венство права як принцип фіксується у національних конституціях і зако­нах, ним активно оперують міжна­родні й національні суди.

Не залишилася осторонь цієї без­прецедентної підтримки ідеалу верхо­венства права й Україна. На його адре­су лунають панегірики з вуст держав­них і політичних діячів України, без нього не обходиться жодна програма численних політичних партій, він ши­роко використовується у законодавчій практиці, в наукових працях вітчизняних правознавців, політологів, філо­софів, соціологів, представників ін­ших галузей гуманітарного знання.

Одне з провідних місць відведено принципу верховенства права також Конституцією України (ст. 8). Причо­му Україна є чи не єдиною державою, в Основному Законі якої зафіксовано положення не тільки про верховенство права, бастіоном якого вважається Ве­лика Британія («The Rule of Law»), а й положення про правову державу, яку небезпідставно іменують німецьким винаходом («Rechtsstaat»).

Хоча історія становлення цих без­сумнівних здобутків людської циві­лізації мала певні особливості, а в їх розвитку спостерігалися істотні роз­біжності, нині навряд чи є вагомі підстави для пошуку суттєвої різниці між верховенством права і правовою державою, як це інколи має місце у вітчизняній літературі. На думку пере­важної більшості правників, у сучасно­му світі вони «є узагальненими назва­ми споріднених концепцій» [2, 68-70] змістовно практично не відрізняють­ся. «Rechtsstaat» — правова держава вважається сучасним німецьким ва­ріантом «Rule о/ Law» — верховенства права [3, 125 ], або ж навпаки.

Незважаючи на набуття верховен­ством права характеру глобального ідеалу, воно, на думку багатьох захід­них правознавців, залишається «сут-нісно спірним поняттям» [4].

В Україні також відсутня єдність у його розумінні. Хоча останнім часом спектр думок у підходах до трактуван­ня верховенства права у вітчизняному правознавстві дещо звузився (при­наймні ототожнення його з традицій­ним для нашої теорії та практики прин­ципом верховенства закону чи з верхо­венством усіх нормативних актів, як це було в 90-х роках XX ст., нині майже не зустрічається), проте загальної згоди щодо його розуміння не досягнуто, навіть попри намагання роз´яснити по­няття верховенства права Консти­туційним Судом України [5, 314].

Не вирішила багатьох питань, по­в´язаних із розумінням верховенства права (а в деяких відношеннях навіть загострила їх), загалом цікава, хоча й надто полемічно-категорична трьох-томна праця С. Головатого «Верховен­ство права» [6].

Не вдаватимуся черговий раз до аналізу різноманітних думок і підхо­дів, що стосуються поняття верховен­ства права. Наголошу лише на тому, що надзвичайна складність і багатог­ранність цього поняття робить безпер­спективною будь-яку спробу дати якесь універсальне визначення прин­ципу верховенства права, придатне на всі випадки життя. У понятті верхо­венства права переплітаються правові та політичні, культурні й етичні моти­ви, внутрішньодержавні та міжна­родні, національні, цивілізаційні й загальнолюдські аспекти, наукова істина і цінності добра і справедли­вості, досягнення правової теорії та практичний юридичний досвід, пра­вові ідеї і здоровий глузд... Усе це ро­бить цю категорію досить динамічною, що не дає змоги втиснути її в рамки будь-якої юридичної дефініції.

Це підтверджується зарубіжною, насамперед західною правовою тео­рією та юридичною практикою, зокре­ма практикою Європейського суду з прав людини, який неодноразово ак­центував увагу на ситуативності зміс­товної інтерпретації поняття верхо­венства права, традиційно уникаючи такого його дефінування, яке можна було б поширити на всі без винятку життєві обставини [7, 210-220].

Це, звичайно, не означає, що більш-менш єдиних уявлень про сутність вер­ховенства права неможливо досягти взагалі. Як свідчить сучасний теоретич­ний і практичний досвід, найбільш про­дуктивним для його розуміння є тлума­чення верховенства права «як певної су­ми щільно переплетених між собою принципів, котрі разом творять ядро доктрини конституціоналізму, а відтак є необхідним для будь-якого... демокра­тичного суспільного устрою» [8, 10 ].

Всі вони ґрунтуються на визнанні та беззастережному сприйнятті най­вищої цінності людської особи, її невідчужуваних прав і свобод, які, як наголошував один із творців доктрини верховенства права А. Дайсі, є «осно­вою, а не результатом права країни», а правила, що лежать в основі консти­туційного кодексу, є «не джерелом, а наслідком прав осіб» [9, 232, 235].

Саме невід´ємні, невідчужувані права і свободи людини, як свідчить досвід сучасних розвинених держав, лежать в основі «стримувань і проти­ваг» державної влади. Це той обмежу­вальний бар´єр, який не може бути подолано на власний розсуд ні законо­давчою, ні виконавчою, ні судовою гілками влади. По суті, вони складають правове першоджерело. Не випадково пов´язаність усіх гілок влади фунда­ментальними, невідчужуваними права­ми і свободами людини розглядається сучасною правовою теорією і судовою практикою, зокрема конституційними судами багатьох європейських країн та Європейським судом з прав людини, безпосереднім проявом реалізації принципу верховенства права.

Невід´ємні права і свободи людини визначають зміст і спрямованість усіх інших принципів — вимог верховенства права. їх система досить масштабна і багатопланова. Деякі зарубіжні фахів­ці нараховують їх понад сотню.

Серед них за різними критеріями можна виділити загальні, які поширю­ють свою дію на всі відносини, що регу­люються правом, і спеціальні — міжга­лузеві й галузеві, матеріальні та проце­суальні, політико-правові (принципи легітимності влади, секулярності, тоб­то світського характеру держави, роз­поділу влади, зв´язаності держави пра­вом тощо), власне правові (принципи рівності перед законом і судом, закон­ності, правової певності та визначе­ності, пропорційності, правової безпе­ки і захисту довіри, незалежності суду і суддів, неупередженості правосуддя, незмінності, неоспорюваності остаточ­ного судового рішення, яке набрало чинності, тощо), морально-правові (загальної прихильності суспільства до верховенства права та наявності від­повідної морально-правової атмосфе­ри в суспільстві тощо).

Переважна більшість цих принци­пів знайшла своє пряме чи опосеред­коване закріплення у Конституції України.

Проте історія, зокрема вітчизняна, переконливо свідчить, що від консти­туційного закріплення навіть найдемократичніших і найгуманістичніших положень до їх реального втілення у повсякденне життя — дистанція вели­чезна. Це, на жаль, підтверджує також українська практика часів незалеж­ності.

Для України процес утвердження принципів верховенства права і право­вої держави (а вони майже ідентичні) виявився неймовірно складним: він відбувається з величезними супереч­ностями, деформаціями і відкатами. Не наважусь навіть стверджувати, чо­го у цьому процесі за роки незалеж­ності більше — прогресу чи регресу, здобутків чи втрат.

З одного боку, спостерігається нібито певний поступ уперед: хоча й повільно, але відбувається становлен­ня плюралістичної демократії, інсти­тутів громадянського суспільства, певні позитивні зрушення мають місце в реалізації свободи думки і сло­ва, світогляду і віросповідання, об´єд­нання у політичні партії та громадські організації, права на мітинги, походи і демонстрації; розширився доступ гро­мадян України для захисту своїх прав і свобод до міжнародних судових уста­нов, зокрема до Європейського суду з прав людини, в якому вони нерідко вбачають чи не основну гарантію до­тримання Україною взятих на себе міжнародних зобов´язань у цій сфері тощо.

З другого ж боку, зрощування вла­ди з капіталом, нерідко криміналізова-ним, казнокрадство, тотальна коруп­ція призвели до того, що ідеали верхо­венства права і правової держави вия­вилися дискредитованими, а Україна у плані дотримання їх вимог в останнє десятиліття відкинута назад (навіть порівняно з радянським періодом).

Верховенство права і верховенство Конституції

Однією з вирішальних складових верховенства права є верховенство Конституції. Хоча ці поняття не є повністю ідентичними, про що вже до­водилося писати, помилково було б розглядати верховенство Основного Закону як щось відокремлене від вер­ховенства права, тим паче протистав­ляти їх одне одному, як це інколи відбувається серед політиків і юристів (щоправда, також переважно полі-тиків-депутатів), особливо у зв´язку з останніми подіями в Україні.

Розгляд верховенства права поза верховенством Конституції, як слушно зазначав свого часу Ю. Тодика, — це шлях до вседозволеності та свавілля [10, 67-68], що підтверджується сьо­годнішньою українською практикою.

Брутальний конституційний нігі­лізм, який пронизав практично всі структури влади, особливо її верхні ешелони, призвів до величезного роз­риву між юридичною конституцією, тобто її офіційним текстом, і фактично існуючою конституційною реальністю.

Нехтування Конституцією деякі політики, політологи, а за ними інколи й пересічні громадяни останнім часом пояснюють її недосконалістю, закла­деною нібито під час відомої консти­туційної ночі з 27 на 28 червня 1996 р. Мовляв, уночі ніщо путяще не робиться.

Як один з активних учасників кон­ституційного процесу з перших кроків української незалежності (член Кон­ституційної комісії та її робочих груп) не можу не засвідчити глибоку хиб­ність подібних тверджень (якщо вони справді є наслідком відсутності знань, а не свідомим намаганням ввести гро­мадськість в оману).

Конституція України — це плід тривалої та кропіткої праці великого колективу людей — політиків, учених­юристів, економістів, політологів, представників інших галузей знання. Під час роботи над її численними про­ектами було вивчено і враховано сві­товий і вітчизняний конституційний досвід, висновки експертів, зокрема зарубіжних, рекомендації та пропози­ції, висловлені у засобах масової інформації та у процесі всенародного обговорення її концептуальних засад.

Можна без перебільшення сказати, що Конституція України 1996 р. стала продуктом європейської конституцій­ної культури, універсальними цінно­стями якої є повага людської гідності — фундаменту всіх основних прав і сво­бод та принципів верховенства права.

У зв´язку з цим доречною є думка професора Байройтського університе­ту (ФРН), висловлена на українсько-німецькому семінарі з проблем кон­ституційного права і конституційної юстиції, що відбувся в Конституційно­му Суді України в лютому 1998 р. «Україна, — говорив він, — довела своїми проектами конституції та оста­точним текстом конституції, прийня­тої у 1996 році, що вона влилася в «родину конституційних держав».

Конституція України ввібрала в се­бе також кращі традиції багатовікової історії українського конституціона­лізму, зокрема — Конституції Пилипа Орлика, 300-річчя якої відзначати­меться цього року, Конституції УНР 1918 р. та інших пам´яток вітчизняної конституційної культури.

Не випадково прийняття Консти­туції України 1996 р. було визнано го­ловною подією у сфері європейського конституційного права [11, 19].

Сказане зовсім не означає, що Кон­ституція України в редакції 1996 р. є бездоганною. Як і будь-яка консти­туція, вона не позбавлена певних супе­речностей, не зовсім вдалих формулю­вань, прогалин тощо. Неузгодженості та інші вади також з´явилися в її тексті після поспішної та непрофесійної кон­ституційної реформи 2004 р.

Недосконалість окремих положень тексту Конституції може бути підста­вою для внесення змін до неї, а не при­водом для її нехтування. Не можуть бути його виправданням і посилання на те, що порушення конституції поча­лося не сьогодні, ним грішила й попе­редня влада — від Президента до Вер­ховної Ради й Уряду, що заперечити справді важко.

Як не сумно це усвідомлювати, по­передні радянсько-азійські традиції виявляються сильнішими за декларо­вану відданість європейським і загальноцивілізаторським цінностям. їх офіційне закріплення у Конституції та низці законів не перетворило ці цін­ності на невід´ємну складову свідомо­сті нинішнього вітчизняного політикуму, на внутрішню потребу послідовно дотримуватись їх у своїй повсякденній діяльності. Європейські цінності за­звичай залишаються виключно зовніш­нім атрибутом «європейськості», рес­пектабельним фасадом.

Проголошуючи гасла верховенства права і правової держави, у своїх прак­тичних діях влада продовжує опира­тися на попередню, звичну для неї філософію — філософію подвійних стандартів.

Яскравим підтвердженням цього є Закон «Про внесення змін до Закону України «Про регламент Верховної Ради України» від 9 березня 2010 р. щодо порядку формування коаліції. Не допускаю, що народні депутати, а тим більше депутати — юристи за фа­хом не усвідомлюють невідповідності прийнятого закону ст. 83 чинної Кон­ституції України. Можна було б засум­ніватися у цьому, якби не рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 р., відповідно до якого «словосполучення «коаліція депу­татських фракцій у Верховній Раді

України», що міститься у частинах шостій, сьомій, дев´ятій статті 83 Кон­ституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Консти­туцією України та Регламентом Вер­ховної Ради України засадах об´єднан­ня за результатами виборів кількох де­путатських фракцій, кількість народ­них депутатів України в (курсив мій. — М. К.) становить тут і надалі більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депу­татські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність».

Таке тлумачення КСУ ґрунтується на системному аналізі відповідних по­ложень статей 81 і 83 Конституції України і цілком відповідає європей­ській практиці формування коаліцій (там, де за результатами виборів вони є необхідними). Хоча, на відміну від Конституції України, конституції європейських держав «коаліції депу­татських фракцій» як самостійного конституційного інституту не перед­бачають. Головна мета такого об´єд­нання фракцій — це формування коаліційного уряду.

Які тільки «аргументи» прихильни­ки формування коаліції на основі не лише депутатських фракцій, а й інди­відуального членства, тобто в обхід Конституції України і зазначеного рішення КСУ, не висувають — від влас­ного тлумачення ч. 6 ст. 83 Основного Закону, зокрема словосполучення «ко­аліція депутатських фракцій, до скла­ду якої входить більшість народних де­путатів України від конституційного складу Верховної Ради України», до пропозицій керуватися у цьому випад­ку не стільки відповідними положен­нями Конституції України, скільки верховенством права (у власному, зви­чайно, його трактуванні).

Насправді, як особливим, відмін­ним від КСУ, тлумаченням цитованого положення ст. 83 Основного Закону, так і посиланням на верховенство пра­ва намагаються приховати хронічну хворобу наших можновладців — пріо­ритет політичної доцільності перед Конституцією і законами. «Головна не­безпека зміни принципів формування коаліції в «переписаному» регламен­ті, — слушно зазначає відомий політо­лог В. Карасьов, — у тому, що парла­ментська логіка формування влади бу­де зламана, а політичний курс влади тепер не залежатиме від результатів парламентських виборів» [12]. А це шлях до втрати «стримуючого» факто­ра політичної рівноваги, до монополії влади, а зрештою — до жорсткого авто­ритаризму, можливо й у крайньому йо­го вияві — тоталітаризму.

Верховенство права, законність і законодавча влада

Ще видатний німецький філософ І. Кант говорив, що конституційність у державі залежить від наявності та су­ворого дотримання писаних законів. І хоча нині визнано, що писаний закон не є панацеєю верховенства права, принцип законності (а вона походить саме від закону) розглядався творцями концепції верховенства права як один з визначальних її складових. Таке став­лення до законності притаманне й су­часним прихильникам цієї концепції.

Щоправда, на відміну від пози­тивістської традиції, концепція верхо­венства права не зводить її до фор­мальної законності, тобто до правління на основі закону, незалежно від його змісту. Таке розуміння законності, на думку практично всіх західних право­знавців, не забезпечує достатніх обме­жень влади, що є необхідною умовою верховенства права [3, 108 ].

Верховенство права передбачає, по-перше, законність, засновану на виз­нанні та беззастережному прийнятті найвищої цінності людини, її убезпе­ченні від свавілля владних інституцій та їх посадових осіб, тобто законність, яка у вітчизняній літературі досить часто іменується правозаконністю. Це цілком відповідає практиці Європейського су­ду з прав людини, який у своїх рішеннях неодноразово акцентував увагу на тому, що вислів «згідно з законом — означає... щоб закон не суперечив принципові верховенства права» [13].

По-друге, вимога законності згідно з принципом верховенства права поши­рюється на діяльність органів публічної влади та їх посадових осіб, а не на всіх суб´єктів права, зокрема гро­мадян та їх об´єднань, як це прийнято вважати у вітчизняному правознавстві. За такого розпорошення суб´єктів за­конності фактично нівелюється підви­щена небезпека порушень закону з бо­ку посадових осіб порівняно з його по­рушеннями громадянами.

З позицій верховенства права жо­ден акт управління не може підміняти своїм регулюванням закон, а будь-яка дія або повноваження органу уп­равління повинні мати свою підставу саме в законі, тобто відповідати прин­ципу «те, що прямо не дозволено зако­ном, заборонено». Цей принцип знай­шов своє відображення, зокрема, у ст. 19 Конституції України.

Принцип законності тісно пов´яза­ний з такою вимогою верховенства права як обмеження дискреційних по­вноважень, тобто прийняття рішень державними органами, посадовими особами на власний розсуд.

Ця складова верховенства права вимагає, насамперед, щоб діяльність державних органів, зокрема й законо­давчого, підпорядковувалась утвер­дженню і забезпеченню прав і свобод людини. Саме вони та їх гарантії від­повідно до ст. З Конституції України визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Зазначене поло­ження в позитивній формі фактично формулює одну з найсуттєвіших ви­мог верховенства права — вимогу пра­вового закону Адже невід´ємні, невід-чужувані права і свободи людини є, як зазначалося, першоджерелом права; вони стоять на перешкоді волюнта­ризму не тільки органів виконавчої та судової влади, а й парламенту, обме­жуючи свободу його розсуду при прийнятті закону.

За попередньою вітчизняною тра­дицією серед конкретних вимог прин­ципу законності часто називається вимога верховенства закону. Можна погодитися з С. Головатим у тому, що збереження самого терміна «верховен­ство закону» у зв´язку з уведенням у національну правову систему принци­пу верховенства права виглядає сумнівним [6, 1460]. Оперування ци­ми двома термінами справді породжує певну плутанину, оскільки англійське «Rule of Law» досить часто політика­ми, журналістами, а інколи і перекла­дачами творів іноземних авторів трак­тується як «верховенство закону» (англійське «Law», як відомо, україн­ською мовою перекладається і як «право», і як «закон»). З огляду, оче­видно, на недопущення цієї плутани­ни термін «верховенство закону» відсутній у Конституції України.

Разом з тим надто категоричним є твердження С. Головатого про те, що порівняно поширені у вітчизняній літературі висловлювання про пріори­тетність, базовість, визначальність за­кону в ієрархії нормативно-правових актів «слід сприймати... як залишково-інерційні постулати радянсько-пози­тивістської доктрини права» [6, 1461]. Досить вразливими, як на мене, є й міркування автора, що випливають із названого твердження, про те, що Кон­ституція України «загалом не тор­кається питання «юридичної сили за­кону» та його співвідношення з інши­ми нормативно-правовими актами, а натомість вказує зовсім не на провідне місце закону в системі актів держави... а лише на вторинність і підпорядко­ваність закону (за походженням, місцем, роллю, рівнем тощо) первин­ному і найвищому джерелу права — власне Конституції»[6, 1461].

Не зупинятимемося на детальному аналізі цих міркувань, тим більше що положенням Конституції України що­до місця та ролі закону в системі нор­мативних актів присвячено чимало публікацій, які незалежно від часу їх виходу у світ (до чи після праці С. Го­ловатого) спростовують названі мір­кування. Зазначу лише, що у ст. 92 Конституції України чи не найпере­конливіше засвідчено провідну роль закону в ієрархії нормативно-право­вих актів. Ця стаття встановлює перелік питань, які належать до пред­мета регулювання законом. Цей пе­релік охоплює практично всі сфери правового регулювання, хоча в одних випадках визначення законом є вичерпним і не залишає будь-яких можливостей для підзаконного регу­лювання, а в інших законом встанов­люються лише засади регулювання, що дає змогу їх конкретизувати підзаконними нормативними актами.

Пріоритетність закону відображає один з визначальних принципів демо­кратизму — належність влади народу, який здійснює її насамперед безпосе­редньо і через представницькі органи влади, до яких належить парламент; та­ка пріоритетність має створювати базу для єдності та внутрішньої узгодже­ності всієї системи нормативних актів.

Якщо звернутись до бодай поверхо­вого ознайомлення із законотворчою діяльністю Верховної Ради України за роки незалежності, то перше вражен­ня складається вельми обнадійливе. її кількісні показники засвідчують, що питома вага законів у масиві норма­тивних актів зростає, що цілком відповідає духу і букві Конституції, зок­рема ст. 92.

Проте більш глибокий аналіз ре­зультатів законодавчої діяльності пар­ламенту, на жаль, не дає підстав для оптимізму.

Зростання кількості законів не су­проводжується зростанням їх якості. У масиві прийнятих законів надто ма­ло законів базового, визначального для правової системи характеру. Досі не приведені у відповідність до Кон­ституції безліч застарілих, можна ска­зати, архаїчних законів, які в майже незмінному вигляді дісталися у спа­док від радянської епохи. Серед них, зокрема, такі як Кримінально-проце­суальний кодекс, Кодекс про адмі­ністративні правопорушення, закони про прокуратуру, про міліцію тощо. Серед законів переважають такі, що присвячені питанням, хоча, можливо, і не дріб´язковим, проте й не системо­утворюючим, на кшталт законів про бджільництво, племінне тваринни­цтво тощо. Очевидно, такого роду пи­тання могли би бути предметом кон­солідованих, рамкових законів, які встановлювали б засади нормативного регулювання у відповідних сферах.

У масиві законів більше полови­ни — це закони про внесення змін до раніше прийнятих. Не виникає сум­ніву, що такі закони в умовах сучасно­го динамічного життя є неминучими. Проте насторожує їх кількість. Якщо до цього додати, що до деяких законів за час їх дії зміни вносилися понад 100 разів (наприклад, Закон «Про по­даток на додану вартість» переглядав­ся 139 разів, Закон «Про оподаткуван­ня прибутку підприємств» — 126 ра­зів), то висновки напрошуються самі собою. Законопроектувальникам і законодавчій діяльності Верховної Ра­ди України бракує прогнозованості, професіоналізму, кваліфікованої та незалежної експертизи законопро­ектів. Проте не тільки цього. Прийняті закони часто є результатом не стільки кропіткої, професійної роботи, скіль­ки впливу неконтрольованих (зокре­ма законом), лобістських угруповань, політичної, бізнесової чи іншої корпо­ративної доцільності, «підкилимових» домовленостей і брутальних торгів. Жодна, навіть найпрофесійніша екс­пертиза, на заваді такому стану речей стати не може.

Як наслідок зазначених та інших хиб законотворчої діяльності націо­нальна законодавча система стає де­далі громіздкою і суперечливою; у ній химерно поєднуються різнопланові й різнорідні, нерідко несумісні між со­бою законодавчі положення чи навіть окремі закони. Такий законодавчий хаос надзвичайно ускладнює процес законозастосування, що не може не відбиватися негативно на утвердженні верховенства права.

Особливу тривогу викликає зро­стання кількості законів, які супере­чать Конституції України. За підрахун­ками фахівців, із загальної кількості законів, прийнятих Верховною Радою України протягом 1997-2009 рр. (тоб­то фактично за час дії Основного Зако­ну), кожний 18-й закон чи окремі його положення визнані Конституційним Судом України неконституційними [14]. Як свідчать останні дані, обнаро­дувані на Міжнародній конференції «Європейські парламентські традиції та практики для України», що відбула­ся 3-4 березня 2010 р. у Києві, тенден­ція до зростання кількості неконсти­туційних законів чи окремих поло­жень поглиблюється. Так, протягом 2007 — листопада 2009 рр. Конститу­ційним Судом загалом було ухвалено 77 рішень. З них 45 % стосувалось конституційності законів. Дві третини розглянутих КСУ законів повністю чи частково було визнано неконститу­ційними. У перші два місяці 2010 р.

кількість, м´яко кажучи, сумнівних за­конів із точки зору їх відповідності Конституції України поповнилась не тільки згаданим законом про зміну принципів формування коаліції, а й іншими законами — про скасування виборів до місцевих рад, про тендерні закупівлі тощо. Конституційний без­край, який, на жаль, значною мірою уо­соблює нині Верховна Рада України, стає все більшою загрозою не тільки для утвердження верховенства права в суспільстві, а й для національної без­пеки України, і зрештою, може поста­вити під сумнів існування самої нашої державності.

На згаданій Міжнародній конфе­ренції було висловлено чимало слуш­них думок і пропозицій, спрямованих на удосконалення законодавчого про­цесу в Україні. Чи будуть вони затребу­вані Верховною Радою України — дуже сумнівно. Як на мене, у нинішньому своєму складі на кардинальне поліп­шення законодавчої діяльності вона не­спроможна. Хотілося б вірити, що на­працьовані пропозиції стануть у при­годі іншому складу парламенту, обрано­му на основі нового закону про вибори, який забезпечить виборцям справжнє, а не деклароване волевиявлення.

Верховенство права і виконавча влада

Виконавча влада — це та гілка влади, яка найбільш наближена до задоволен­ня повсякденних потреб людей. Саме вона має виконувати основний обсяг державної роботи щодо виконання за­конів, створення умов для реалізації прав і свобод громадян. Тому зрозуміло, що від рівня цивілізованості, демокра­тичності відносин органів виконавчої влади та їх посадових осіб з громадяна­ми значною мірою залежить стан забез­печення верховенства права в державі та суспільстві загалом.

На жаль, як попередній, так і сучас­ний досвід свідчать про те, що такі відносини в нашій країні досі не скла­лися. Як слушно зазначає В. Аве-р´янов, і після здобуття незалежності в Україні зберігається стара радянська (точніше, неорадянська) «державоцен-тристська» ідеологія державної, зокре­ма виконавчої, влади, за якою людині все ще відводиться місце не суб´єкта, інтересам якого має служити держава, а суто підвладного, керованого об´єкта [ 15, 267; 16, 156], і поки не відбудеться зміна цієї ідеології на «людиноцентристську», згідно з якою діяльність усіх державних інститутів включно з інсти­тутами виконавчої влади має підпоряд­ковуватися реалізації та захисту прав і свобод людини, сподіватися на реальне втілення в життя вимог верховенства права марно.

Знову доводиться констатувати, що фіксація такої оновленої ідеології в Конституції України, зокрема в її ст. З, про яку вже згадувалося, залишати­меться фікцією без перетворення її на органічну складову правосвідомості державних службовців — чиновників, з яких, власне, й складається виконав­ча влада.

Це зовсім не означає, що су­спільство і держава мають зайняти по­зицію очікування, поки чиновники дозріють до сприйняття оновленої конституційної ідеології. Без стиму­лювання цього процесу за допомогою відповідних законів такого «дозріван­ня» взагалі можна не дочекатися.

Одне з провідних місць в утвер­дженні нових відносин між виконав­чою владою і громадянами, що ґрунту­ються на положеннях Конституції України, має бути відведене такій ви­мозі верховенства права як обмеження дискреційних повноважень. Як уже зазначалося, воно стосується всіх гілок влади, проте особливого значен­ня набуває для виконавчої влади.

Широкі дискреційні повноваження органів виконавчої влади та їх посадо­вих осіб часто призводять до порушень прав і свобод громадян, створюють ґрунт для корупції та інших зловжи­вань. Тому не випадково чіткій визна­ченості таких повноважень та їх уве­денню в жорсткі межі закону приді­ляється значна увага Європейським судом з прав людини та консти­туційними судами європейських країн.

Як зазначалося в одному з рішень Європейського суду з прав людини, закон може передбачати дискреційні повноваження за умови, що такі по­вноваження і спосіб їх здійснення вка­зані з достатньою якістю для того, щоб з урахуванням правомірності мети цих заходів забезпечити індивіду адекват­ний захист від свавільного втручання влади [17, 553].

Обмеження дискреційних повнова­жень означає, що будь-який орган ви­конавчої влади не тільки не може сам визначати свої власні повноваження, а й встановлювати їх для підпорядкова­них йому органів та їх посадових осіб [18,16].

Особливо актуальним у сучасних українських реаліях є зведення до мі­німуму дискреційних повноважень дер­жавних чиновників у таких сферах, як:

• інвестиційна діяльність, за якої органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають дис­креційні повноваження на надання земельних ділянок при здійсненні інве­стиційних проектів на праві безстроко­вого користування або на підставі дого­вору оренди, а також на надання інвес­тиційного податкового кредиту;

• обслуговування державних фі­нансових ресурсів, коли в процесі ви­бору уповноваженого банка призна­чається та чи інша кредитна органі­зація (наприклад, якщо адміністрація має право відмовити кредитній орга­нізації, що виграла відкритий конкурс, і призначити новий конкурс з іншими умовами);

• використання державної та му­ніципальної (комунальної) власності, коли чиновники мають можливість передавати таку власність в оренду за встановленими ними самими підста­вами без проведення аукціонів;

закупівлі товарів, продукції, сировини і продовольства для держав­них потреб, коли у чиновників є дис­креційні повноваження визначати випадки надання фінансових пільг чи фінансових ресурсів, авансової оплати поставок, розміщувати замовлення на безконкурсній основі тощо;

• оподаткування, коли уповно­важені органи мають право встанов­лювати для тієї чи іншої категорії платників податків додаткові умови надання податкових пільг, окрім тих, що прямо вказані в законі;

• пожежна безпека, якщо упов­новажені органи можуть самостійно встановлювати додаткові вимоги по­жежної безпеки до суб´єктів госпо­дарської діяльності тощо [19].

Саме в цих та подібних до них сфе­рах, як підтверджує практика, відбу­вається найбільше зловживань.

З обмеженням дискреційних по­вноважень безпосередньо пов´язана така гарантія забезпечення верховен­ства права в системі виконавчої влади як наявність розвинутих процедур у діяльності її органів і посадових осіб, передусім у їх відносинах з громадяна­ми. Встановлюючи для органів вико­навчої влади та їх посадових осіб відповідні критерії прийняття рішень, справедливі процедури здатні обме­жити їх владу [8, 145].

На відміну від багатьох європей­ських країн, де існують спеціальні ко­дифіковані акти, присвячені детальній регламентації таких процедур, в Україні вони залишаються чи не най­менш урегульованою частиною адмі­ністративного законодавства [16, 168].

Тим часом, значною мірою завдяки чітким процедурам, відносини грома­дянина і держави із площини суборди­нації переходять у площину юридич­ної рівності —- одного з визначальних принципів верховенства права.

Верховенство права і судова влада

Послідовне втілення в життя прин­ципу верховенства права можливе тільки за умов сильної, незалежної та неупередженої судової влади. У циві­лізованому суспільстві суду належить центральне місце у цьому процесі. Ад­же саме він уособлює справедливість, ставить «останню крапку» в пошуку й утвердженні права при вирішенні кон­кретних справ. Чим вищий у країні ав­торитет суду і правосуддя, чим більшу незалежність має суд у взаємовідноси­нах із законодавчою і виконавчою вла­дою, тим вищий рівень правовості та демократичності самої держави, тим надійніше захищені від можливих по­сягань права і свободи громадян. Саме це зумовило суттєве зростання ролі та розширення сфери компетенції судо­вої влади в сучасному світі. Як зазна­чається в західній літературі, «по всій Європі як національні, так і над­національні суди почали відігравати набагато активнішу і вагомішу роль у вирішенні важливих і суперечливих суспільних питань, які раніше вирішу­валися урядом [20,249]. Дедалі більше серйозних судових рішень, що мають суттєві політичні наслідки, почало з´являтися також в інших регіонах світу, зокрема у посткомуністичному просторі [3, 127].

Не залишилася осторонь цих про­цесів також Україна. Як свідчить вітчизняний досвід останніх 10-15 ро­ків, справи, що стають предметом роз­гляду судів, дедалі більше політизуються. Причому це стосується не лише Конституційного Суду України, для якого практично кожне питання, яке він розглядає, є політичним, оскільки воно лежить в основі будь-якого кон­ституційного спору [21], а й судів за­гальної юрисдикції, насамперед справ, що становлять предмет адміністратив­ної юстиції. Особливо політизованими серед них виявляються справи що­до дотримання виборчого законодав­ства. Рішення судів у справах такого роду набувають політичного значення опріч волі їх авторів, помітно вплива­ючи на політичний процес навіть в умовах його більш-менш спокійного розвитку, підтвердженням чого може бути ухвала Вищого адміністративно­го суду України від 20 лютого 2010 р.

Тим більше суди вимушено (не з власної ініціативи, оскільки самостій­но проявити свою активність суду не дозволено, а на підставі зовнішнього поштовху — скарг зацікавлених осіб) втягуються у цей процес у період гос­трих політичних криз. Одну з найдра­матичніших наше суспільство пережи­ло на рубежі 2004-2005 рр. У такі істо­ричні моменти суди виявляються в епіцентрі політики. Саме вони в цих ситуаціях, як свідчить історичний досвід, своїми рішеннями сприяють по­доланню кризи, часто вирішуючи долю країни.

Таку місію змушений був викону­вати і Верховний Суд України, прий­маючи історичні рішення від 3 грудня 2004 р. та 20 січня 2005 р.

Представники деяких політичних сил сьогодні намагаються оцінювати ці рішення виключно як політичні й пов´язувати з ними початок того конституційного безкраю, який ми спостерігаємо зараз.

Автору цієї статті вже доводилося аналізувати зазначені рішення [22, 3-7], тому не повторюватимусь. За­значу лише, що гострий політичний конфлікт Верховний Суд України вирішив, незважаючи на всю неординарність ситуації, яка склалася на той час у країні, правовими засобами, у межах права і через право. Інша річ, що правові засоби для цього рішення Су­ду довелося шукати не стільки в За­коні України «Про вибори Президента України», який не дав відповідей на запитання, зумовлені ситуацією, скільки за його межами, насамперед у Конституції України та міжнародних пактах про права і свободи людини та громадянина.

Намагання ревізувати це рішення Верховного Суду України, як і спроба впливу на Конституційний Суд Украї­ни з метою отримання позитивного рішення щодо конституційності на­званого раніше закону про внесення змін до Закону про регламент Верхов­ної Ради (а саме так слід розцінювати публічні заяви окремих членів уряду про нібито вже визріле позитивне рішення КСУ), є нічим іншим, як посяганням на незалежність судової влади, яка і без того все ще є досить хиткою. Про причини її недоскона­лості та шляхи реформування авто­рові вже доводилось говорити в недав­ньому інтерв´ю, опублікованому в № 12 журналу за 2009 р.

Наголошу лише на тому, що фактич­на незалежність суддів визначається не тільки Конституцією і законами, а й особистістю самого судді, його компе­тентністю і моральними якостями. На жаль, високим європейським стандар­там, що ставляться до судді, чимало вітчизняних суддів не відповідає.

Тому позитивно оцінюючи поси­лення значення судової влади в утвер­дженні принципу верховенства права, разом з тим не можна не звернути ува­ги на межі такого посилення, які б убезпечили суспільство від надмірної концентрації влади в руках певної гру­пи, перетворивши верховенство права на верховенство суддів, що суперечить принципу розподілу влади. Невирішеність цього питання викликає три­вогу навіть на Заході, де авторитет суду традиційно високий. В умовах за­мкнутості, непрозорості, громадської неконтрольованості судової влади, непрофесійності й корумпованості знач­ної частини суддівського корпусу, що нині має місце в Україні, ця небезпека стає тим більш реальною.

Проте проблема монополізації вла­ди, компетентності та моральності її носіїв — це не лише проблема судової влади.

Верховенство права за самим своїм визначенням не може зайняти в суспільному житті подобаючого йому місця, якщо в суспільстві не створена відповідна моральна атмосфера, якщо сама влада є аморальною, використо­вується у групових вузькокорпоративних інтересах.

Аморальну владу неспроможні вве­сти у правове русло навіть такі прин­ципи — вимоги верховенства права як верховенство Конституції, розподіл влади, законність тощо, скільки б їх не удосконалювали.

Як відомо, в аморальній країні закони безсилі. «Неписані правила і традиції», які склалися практично в усіх сферах суспільного життя, часто виявляються сильнішими за найгу-манніші закони. Таке суспільство у принципі не спроможне стати право­вим, тобто тим, у якому утверд­жується верховенство права.

Це зовсім не означає, що ми маємо відмовитись від аналізу цих проблем та пошуків шляхів і засобів подолання тієї вкрай небезпечної ситуації, яка склалася в країні сьогодні. Навіть як­що це виглядатиме романтизмом.

На зміну нинішнім поколінням не­одмінно прийде нова хвиля політиків і фахівців-правників, не обтяжених по­передніми традиціями, з новим, справді європейським мисленням, для яких верховенство права стане не політич­ною декларацією, а реальним дорогов­казом у їхній практичній діяльності.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Козюбра М. I. Права людини і верховенство права// Право України. — 2010. — № 2.

2. The Rule of Law. Konrad-Adenauer-Stiftung. — 1997.

3. Таманага Браян. Верховенство права. Історія. Політика. Теорія. — К., 2007.

4. Waldron J. Is the Rule of Law an Essentially Contested Concept (in Florida)? 21 Law si Philosophi. — 137 (2002).

5. Конституційний Суд України. Висновки. — Кн. 5 — К., 2005.

6. Головатий С. Верховенство права : у 3 кн. — К., 2006.

7. Рабінович П. Верховенство права в інтерпретації Страсбурзького суду та Конституційного Суду України // Українське право. — 2006. — № 1.

8. Аллан Т. Р. С. Конституційна справедливість. Ліберальна теорія верховенства права. — К., 2008.

9. DicexA. V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. — 1959 (1961). — P. 232, 235; Дайсі А. Вступ до вчення про право Конституції. Анатомія лібералізму. Політико-правничі вчення та верховенство права. — 2008. — С. 522, 527.

10. Тодыка Ю. Н. Основы конституционного строя Украины. — Харьков, 2000.

11. Droit Annual Report of Activities for 1996 European Commission for Democracy through Law. — DOC CD 4 (97) 8. — Strasbourg. - 25 February, 1997.

12. Ромашова H. «Мистецтво» прогнозувати //День. — 2010. — 12—13 берез.

13. Kruslin v. France. — 24 April 1990. — Published in 176 — A.

14. Мельник M., Хавронюк M. Нові антикорупційні закони : пил в очі чи граната в руках мавпи? // Дзерколо тижня. — 2009. — 19 груд.

15. Авер´янов В. Б. Проблеми забезпечення верховенства права у сфері виконавчої влади // Українське право. — 2006. — № 1.

16. Авер´янов В. Б. Принцип верховенства — визначальна засада нової доктрини адміністративного права / Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві. — К., 2008.

17. Европейский суд по правам человека. Избранные решения. — Т. 1. — М., 2000.

18. Рижков Г. Принцип правової держави в Основному Законі і судова практика Федерального конституційного суду. Німецький фонд міжнародного наукового співробітництва. — 2005.

19. Проект «Бизнес и коррупция : проблемы взаимодействия» // www.indem.ru

20. John Ferejon and Pasquale Pasgino. Rule of Democracy and the Rule of Law. — Cambrifge, 2003.

21. Лімбах Ю. Федеральний Конституційний суд як політичний фактор влади. Humboldt forum recht. — К., 1996.

22. Козюбра М. I. Право, політика, правосуддя : зарубіжний та вітчизняний досвід взаємовідно­син // Наукові записки НаУКМА. — К., 2005. — Т. 38.